Un vidre més transparent
La llei catalana de transparència, que garanteix el dret a la informació de la ciutadania, compleix deu anys
Els experts subratllen que es tracta d’una norma poc coneguda i amb un grau d’aplicació desigual a les diferents administracions
“La llei de transparència, accés a la informació pública i bon govern va comportar un canvi de paradigma.” L’advocada Gemma Calvet, que fa deu anys era diputada al Parlament i en va ser una de les ponents, destaca que l’aprovació d’aquesta norma va representar un abans i un després en el reconeixement del dret de la ciutadania a obtenir informació de les administracions públiques. I recorda “l’ambient” d’aquells anys, amb l’acumulació d’episodis de corrupció com el cas Bárcenas, el de les targetes black o la confessió de la deixa del president Jordi Pujol, uns escàndols que van provocar un malestar creixent de la ciutadania, expressada en moviments com el del 15-M. Va ser a partir d’aquest escenari i dels precedents d’altres països que feia anys que disposaven de legislació en matèria de transparència i bon govern, que es va començar a gestar aquella norma que dotava de drets i instruments la ciutadania per accedir a la informació pública i obligava les administracions, des dels ajuntaments fins a la Generalitat, a proporcionar-la i, al mateix temps, a mantenir una política activa de transparència.
La valoració de Calvet, que és una de les principals expertes del país en transparència i bon govern, coincideix amb la de Josep Mir, catedràtic de dret administratiu de la Universitat Pompeu Fabra, qui parla d’una “revolució des d’un punt de vista formal i jurídic, perquè abans la informació que l’administració ensenyava era perquè l’administració ho volia”: “No hi havia uns instruments que permetessin a la ciutadania tenir garantit l’accés directe en espai web a tota una sèrie de dades econòmiques, jurídiques, personals, etcètera, de l’administració; ni tampoc un dret que poguessin fer valdre davant d’una instància que no hagués obtingut resposta, que hi hagués un dret a la justícia”, aclareix. Tot això va canviar, com a mínim sobre el paper, amb l’aprovació de la llei de transparència el 18 de desembre del 2004.
El trajecte d’aquests gairebé deu anys no ha estat gens senzill. D’entre els obstacles que ha calgut superar, Calvet destaca “les resistències, tant en l’àmbit jurídic com també en el polític”. I té molt clar que han estat aquestes resistències les que estan dificultant el desplegament de la llei amb tot el seu potencial: “Aquest canvi de paradigma, que representa una concepció molt diferent de l’administració pública de la que hi havia fins a aquell moment, està costant molt d’interioritzar. Perquè venim d’una llarguíssima trajectòria històrica amb un model molt assentat de control, de centralització i de distància amb la ciutadania, que Catalunya també ha copiat en les diverses administracions.” L’advocada de Barcelona posa un exemple per il·lustrar aquestes dificultats: “Des de l’àmbit urbanístic, que és l’exemple on els interessats no pinten pràcticament res perquè hi ha aquesta exposició pública, totes les administracions estan acostumades en general a no respondre.”
Calvet també creu que la inestabilitat política dels darrers anys no ha afavorit gens el desplegament de la llei: “És el pitjor escenari per poder consolidar les polítiques de transparència, perquè cada vegada que ha vingut algú nou ho ha volgut fer diferent. I aleshores no s’ha anat al ritme que s’hauria pogut anar si hi hagués hagut una estabilitat i unes directrius ben clares.” Un altre dels problemes que destaca és la voluntat de centralitzar-ho tot, que, a parer seu, provoca “que la gent no conegui els instruments i que hi hagi un control que no respecti la confidencialitat”. A banda del canvi de paradigma, d’entre les principals aportacions de la llei, Calvet destaca “el silenci positiu en el dret d’accés, l’existència del registre de grups d’interès, que ara l’OCDE acaba de fer un document recomanant-lo, la publicitat activa obligatòria i la incorporació d’un règim sancionador”.
Oriol Mir, que és catedràtic de dret administratiu de la Universitat Pompeu Fabra i que va ser també vicepresident de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública (GAIP), l’òrgan encarregat de vetllar pel compliment i les garanties del dret d’accés a la informació pública, també fa una valoració positiva dels anys de vigència de la llei. Mir considera que la llei catalana, juntament amb l’espanyola, que es va aprovar l’any anterior, han permès establir “un dret vigorós i perfectament consolidat i, a més a més, equiparable al d’altres democràcies que abans contemplàvem amb enveja”. Tot i això, puntualitza que “una bona llei no és suficient per garantir el pas cap a una administració veritablement transparent”, tal com posen de manifest els rànquings internacionals que es donen a conèixer. Ni tampoc per eliminar del tot els casos de corrupció, tal com s’ha vist darrerament.
Un dret poc conegut
Un dels principals problemes que remarquen els experts és el desconeixement del dret d’accés a la informació per part de la ciutadania. Josep Mir, que és professor de dret administratiu per la Universitat Pompeu Fabra i membre de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública (GAIP), creu que la legislació de transparència ha representat “un canvi més formal que no pas social” i que, en general, “ha passat bastant desapercebuda”. I posa alguns exemples d’aquest desconeixement, extrets de la seva praxi diària com a professor: “Quan a la universitat poso algun exemple sobre el dret d’accés a la informació pública, els alumnes queden sorpresos que hi hagi les garanties jurídiques que hi ha. I recordo, pocs anys enrere, quan ja feia uns quants anys que estava en funcionament la llei, que quan qualsevol periodista, en alguna tertúlia televisiva, explicava alguna dada que s’havia obtingut gràcies a la llei de transparència, hi havia una mena de sorpresa general.” Mir responsabilitza d’aquest desconeixement les administracions, que, a parer seu, una vegada aprovada la llei no han tingut gaire interès a difondre-la: “Ni el govern espanyol ni tampoc el govern català s’han gastat ni cinc cèntims perquè es coneguin les dues lleis aprovades. No hi ha hagut cap esforç divulgatiu.”
La percepció que ens expressa Josep Mir sobre el desconeixement de la llei queda confirmada amb les dades. Si resseguim els informes que elabora la Sindicatura de Greuges comprovem que l’any passat va haver-hi poc més de 16.000 sol·licituds d’accés a la informació, una xifra bastant baixa en comparació amb la d’altres països amb més tradició en aquesta matèria. Cal remarcar, però, que en els darrers anys s’ha produït un augment bastant significatiu en el nombre de sol·licituds. El 2023, per exemple, hi va haver un augment del 63% en la quantitat de peticions respecte a l’any anterior. I des del primer informe, elaborat el 2015, el creixement ha estat gairebé constant. En el cas concret de les sol·licituds d’accés a la Generalitat, les més fàcils de comptabilitzar, l’any passat n’hi va haver 2.738, més del doble que cinc anys enrere. La Sindicatura de Greuges interpreta aquestes xifres com una demostració que “la ciutadania és més conscient del seu dret a saber i l’exerceix amb més assiduïtat”, tal com es pot llegir en el seu darrer informe anual.
Una situació d’estancament
La llei estableix que la Sindicatura de Greuges és l’organisme encarregat d’elaborar un informe anual sobre el compliment de la llei. En els darrers, hi trobem un advertiment recurrent: hi ha una “situació d’estancament”, sobretot en el que fa referència a la publicitat activa, aquella que s’ha de proporcionar, a través dels respectius portals de transparència, sense necessitat que la ciutadania la demani de manera expressa. De fet, la Sindicatura de Greuges deixa molt clar que “el dret d’accés a la informació hauria de ser residual” i que “allò que caldria prioritzar sobretot és la publicitat activa”. Aquest estancament s’explica, segons la Sindicatura, per les dificultats dels ajuntaments mitjans i petits: “Les administracions menys grans experimenten més problemes per complir les obligacions de transparència que les que tenen més recursos, que en general publiquen la informació exigida, tot i que encara tenen mancances quant a l’actualització i la reutilització dels continguts.”
L’associació Verificat, que va néixer fa cinc anys amb la voluntat de lluitar contra la desinformació i la manipulació a internet, també destaca la manca de recursos per aplicar la llei. I posa com a exemple el cas de la Generalitat: “Una dècada després de la seva creació, la Generalitat té 12 persones contractades a jornada completa, 86 que hi dediquen part de la seva jornada i 154 que s’hi dediquen de manera ocasional per gestionar les 2.800 sol·licituds que rep a l’any (un augment dràstic des del 2015, que n’hi va haver unes 300), d’acord amb la informació facilitada pel Departament de Presidència a Verificat a través d’una SAIP.” No es tracta d’un problema exclusiu de la Generalitat, tal com destaca Alba Tobella, cofundadora i cap de continguts de Verificat: “Sovint ens trobem que els organismes destinats a gestionar aquesta informació estan infradotats de recursos i, en alguns ajuntaments, per exemple, no existeix ni tan sols una persona que tingui la funció d’atendre les peticions d’informació de la ciutadania.”
La manca de recursos de les administracions per fer front als reptes que planteja la llei de transparència és un problema denunciat any rere any per la Sindicatura de Greuges, que parla d’una “doble velocitat en el desplegament de les obligacions de transparència, en funció de la grandària i de la descentralització administrativa”. Fa tres anys, Verificat va elaborar un informe sobre el grau de compliment de la llei en 10 municipis de l’àrea metropolitana de Barcelona, i quatre d’ells no garantien de manera satisfactòria l’accés a la informació pública. De fet, són molts els ajuntaments, sobretots els de mida mitjana o petita, que són la majoria a Catalunya, que acaben recorrent al model de pàgina web facilitat per les diputacions i que hi aboquen la informació clàssica, com ara les actes dels plens o els pressupostos, sense un treball de la informació al darrere. Josep Mir, professor de dret administratiu de la UPF, destaca: “Hi ha molt pocs webs que siguin mínimament satisfactoris. N’hi ha que directament són buits, només amb la carcassa que els ha facilitat la Diputació. Molt més habitualment, hi ha informació clarament insuficient. D’informació actualitzada, n’hi ha molt poca, i de fàcil d’entendre, que és una altra obligació legal, pràcticament no se’n trobat cap.”
El baròmetre de Verificat posa de manifest que els ajuntaments més petits sovint tenen dificultats per gestionar les sol·licituds. Tot i això, Tobella no creu que sigui només “ una qüestió de recursos”. I hi afegeix: “En general, hi ha molt poca transparència sobre les accions de les administracions locals, i sovint no es pot accedir a les dades perquè no les tenen centralitzades o sistematitzades. En qualsevol cas, siguin quins siguin els recursos de cada administració, és molt important recordar que aquestes administracions es deuen a la ciutadania, que ha de poder conèixer com gestionen els seus recursos.” El professor de dret administratiu de la Pompeu Fabra Josep Mir reconeix la manca de pressupost destinat al desplegament de la llei. I hi afegeix: “Entra en vigor en un moment en què les administracions públiques, especialment les locals, fa anys que tenen les plantilles congelades; i, a més a més, en un moment de fortes restriccions pressupostàries pel tema de la crisi. És veritat que algunes diputacions i el Consorci d’Administració Oberta de Catalunya (COAC) han ajudat els ajuntaments, però mantenir els esforços de publicitat activa a què obliga la llei de transparència en els webs de les administracions públiques costa molt d’esforç.” Tot i això, destaca que en el futur aquesta informació serà més fàcil de mantenir perquè “els mateixos programaris amb què treballes ordinàriament els temes, de manera automàtica, actualitzaran la informació que apareix als webs, i això en aquests moments encara no passa”. La Sindicatura de Greuges remarca que el principal repte és “aconseguir que totes les administracions publiquin la informació de manera completa, ordenada, comprensible i sempre en format reutilitzable i fàcilment editable per a un millor ús de la informació”.
Sense sancions
Quan es ressegueixen els informes que publica anualment la Sindicatura de Greuges, la institució encarregada d’avaluar la llei de transparència, una de les dades més sorprenents és l’absència de sancions. La llei aprovada pel Parlament preveia un règim sancionador ampli i detallat per tal de garantir el dret a la informació, amb multes de fins a 12.000 euros i, fins i tot, la destitució d’alts càrrecs en el cas d’infraccions molt greus, com ara “ocultar l’existència d’informació pública per a impedir-ne el coneixement i l’accés” o bé “donar informació parcial, o ometre o manipular informació rellevant amb l’objectiu d’influir en la formació de l’opinió ciutadana”.
Malgrat tot, Verificat, que des del 2019 lluita contra la desinformació i la manipulació a internet, remarca que encara cal superar un munt de dificultats per accedir a la informació: “Les sol·licituds són denegades i algunes informacions s’aconsegueixen només després d’anys de recursos i litigis a través de la Comissió de Garanties (GAIP), que fa de mediadora en cas de conflicte entre el dret a la transparència de la ciutadania i el dret a reservar-se certes informacions de l’administració (els límits van des del secret professional, la protecció de menors o la seguretat pública), però ha de justificar si decideix fer-ho així.”
El darrer informe de la Sindicatura de Greuges reconeix obertament, a partir de les dades aportades per les administracions i les del test del sol·licitant ocult (una sol·licitud anònima feta des de la institució per conèixer com es fa la tramitació i si es compleix la legalitat), que hi ha un 20 % de les sol·licituds d’accés que no obtenen resposta, una xifra que es manté pràcticament igual des de fa anys. Segons la informació facilitada per la institució, això equivaldria a unes 2.000 sol·licituds que queden sense resposta al conjunt de Catalunya.
Si hi ha dades objectives sobre l’incompliment de la llei i un règim de sancions tan detallat, per què no se sanciona els infractors? La Sindicatura de Greuges ha alertat en diferents ocasions que aquesta absència de sancions és deguda al fet que es tractaria d’autosancions: és a dir, l’administració que incompleix el dret d’accés s’hauria d’obrir un expedient ella mateixa. Un fet que, com ens podem imaginar, no arriba a succeir mai. L’advocada Gemma Calvet, que va tenir un paper destacat en l’elaboració de la llei, creu que l’Oficina Antifrau podria incentivar via recomanacions, i que si no ho ha fet ha estat amb l’excusa que li cal un reglament per fer-ho.
Malgrat la contundència d’aquestes dades, en els deu anys de funcionament de la llei no consten sancions. Josep Mir, doctor en dret per la Universitat Pompeu Fabra, només coneix el cas d’un ajuntament en què, a més a més, posteriorment es va saber que la sanció havia estat un mecanisme del govern municipal per treure’s del damunt un secretari municipal incòmode. Mir es mostra molt escèptic sobre l’eficàcia de les sancions: “Si un ajuntament no atén una sol·licitud d’informació pública, l’alcalde no sancionarà ningú. Per mi l’absurditat d’aquesta llei és que preveu unes llistes llarguíssimes de sancions. I ha de ser el mateix cap de l’administració el qui sancioni, sabent que qui posi una primera sanció sobre això tindrà un merder a dins de casa seva impressionant. I que, a més a més, probablement és ell mateix el principal interessat a no donar tota la informació que es demani.” Contràriament, es mostra més partidari de “buscar estímuls positius”. I en el cas que resulti imprescindible sancionar, es mostra partidari que assumeixi aquesta responsabilitat una autoritat externa.
El camí per recórrer
Verificat remarca que la llei de transparència va significar un pas “simbòlicament molt important”, però destaca que “encara queda molt camí per recórrer en el compliment i l’execució en el dia a dia d’aquesta llei, i en el coneixement del dret per part de la ciutadania”, en paraules d’Alba Tobella, cofundadora i directora de l’entitat. Tobella destaca que “falta molta cultura de transparència, no només en les administracions, sinó també entre la mateixa ciutadania”. Tot i això, puntualitza que “és positiu que la llei de transparència sigui un mecanisme cada vegada més utilitzat i que un dels col·lectius que més hi recorrin sigui precisament el dels periodistes”.
La majoria dels experts destaquen precisament que un dels grans reptes de futur és la necessitat de millorar el coneixement dels drets que reconeix la llei a la ciutadania. De fet, en l’informe anual de la Sindicatura de Greuges apareix, any rere any, la necessitat de difondre el dret d’accés a la informació pública entre les persones. Gemma Calvet, que va ser ponent de la llei i una de les diputades més actives en aquesta matèria, proposa impulsar “una campanya informativa permanent que faci que tothom tingui clar que la informació és un dret bàsic en qualsevol democràcia, com el de votar”: “S’ha de construir com un dret bàsic de la relació entre la ciutadania i les administracions públiques”, conclou.
Josep Mir, professor de dret administratiu de la Universitat Pompeu Fabra, també insisteix en la formació del personal de l’administració, que és el principal responsable del compliment de la llei: “Es troba a faltar molt una tasca divulgativa entre les autoritats i el funcionariat públic. Moltes vegades no s’apliquen coses d’aquesta llei per desconeixement, per un coneixement insuficient. No hi ha hagut un esforç de divulgació, de formació del personal de les administracions que ha d’aplicar aquesta llei. L’Escola d’Administració Pública de Catalunya ha fet alguns cursos, algunes administracions també per al seu personal, però queda molt lluny de tenir una part significativa del personal de les administracions públiques que l’ha de complir.” Mir considera que la llei té alguns “pecats originals”, com ara que no dona garanties per a la publicitat activa, que “malauradament queda a criteri dels governs de torn”. En tot cas, un dels principals problemes que destaca Mir és la manca d’un pressupost per aplicar-la: “Posar publicitat activa o tramitar sol·licituds d’informació costa diners, molts diners. I aquestes noves obligacions les han hagut d’assumir un personal de l’administració que ja prou carregat estava abans de l’entrada en vigor de la llei.”
De cara al futur, l’advocada Gemma Calvet també coincideix en la necessitat d’impulsar la publicitat activa, aquella que les administracions posen a l’abast de la ciutadania de manera sistemàtica, sense necessitat d’una petició específica, i posa com a exemple un tema controvertit: els ajuts als mitjans de comunicació. “La dotació d’ajuts als mitjans s’hauria de publicar i també la publicitat institucional. I s’hauria de fer de manera entenedora i explicant els motius objectius que han acompanyat aquesta decisió. Perquè no hi pot haver arbitrarietat”, assegura Calvet. L’advocada, una de les grans expertes del país en transparència i bon govern, destaca la importància de millorar “la transparència aplicada per sectors”: “El periodisme hauria de fer un ecosistema del que pot arribar a comportar la transparència aplicada en el seu àmbit.”
Sobre els aspectes que cal millorar, Oriol Mir, que és catedràtic de dret administratiu de la Universitat Pompeu Fabra i havia estat vicepresident de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública (GAIP), en detalla alguns, si bé tampoc considera que siguin urgents. Un d’aquests seria la supressió del silenci parcialment positiu que conté la llei, que acaba endarrerint l’accés a la via de la reclamació. En l’aspecte sancionador, Oriol Mir també considera que seria important atorgar a la GAIP la facultat d’imposar multes coercitives en el cas d’incompliment de les seves resolucions, bàsicament per garantir l’execució forçosa dels seus acords. En tot cas, es tracta d’aspectes puntuals, que no desmereixen gens el potencial que ofereix la llei.